鄭赫南
   應松年
  今年78歲的第九屆、第十屆全國人大內務司法委員會委員,中國政法大學終身教授應松年,在過去的20年中,參與過《中華人民共和國國家賠償法》(下稱國家賠償法)的起草制定,曾領銜提出過修改國家賠償法的議案,還參與過2010年、2012年的兩次國家賠償法修改。
  “完善的國家賠償制度,是民主法治的標誌尺和社會穩定的‘安全閥’。”1月7日,在參加最高法、最高檢聯合召開的國家賠償法實施20周年座談會後,應松年接受了本報記者專訪。
  國家賠償法,新中國保護人權徵程中的重要里程碑
  記者:國家賠償法是新中國第一部全面規範國家賠償活動的基本法律。該怎樣看待這部法律的制定和實施?
  應松年:國家賠償法的立法宗旨和規定內容,就是當公民的人身權、財產權在受到公權力侵犯並造成損害時,要予以保護和救助。我國於1995年1月1日起施行國家賠償法,宣示了“政府侵犯公民權利同樣承擔賠償責任”的憲法原則,是新中國在保護人權徵程中一塊重要的里程碑。同時,國家賠償法也是新中國在國家賠償方面從落實政策向依靠法治的重要轉變。
  記者:您曾在提出議案時表示國家賠償是“花錢買平安”,可以這樣理解國家賠償制度的作用嗎?
  應松年:在深層意義上說,的確是“花錢買平安”。國家賠償能化解受害人對政府的怨氣,增強人民對政府的信任,消除社會不安定因素。
  其實,在任何一個國家,政府機關和政府機關工作人員違反法律,侵犯公民權利,都不可能完全避免。由國家對受害的公民予以賠償,是我國憲法規定的原則,也是公民作為國家主人的體現。完善的國家賠償制度,是民主法治的標誌尺和社會穩定的“安全閥”。
  行政訴訟法專章規定“侵權賠償責任”
  記者:在國家賠償法出台之前,如果國家機關的行為侵犯了公民的權益,是怎樣救濟的呢?
  應松年:那時,我們並不是沒有國家賠償,但賠償的原則、範圍、數額、程序等都視情況而定,沒有法律的規定,還沒有形成為國家制度。如1990年施行的行政訴訟法中已經專章規定“侵權賠償責任”,公民可以據此要求行政機關侵權後給予賠償。但如果司法機關侵犯公民權利,並不適用這部法律。
  記者:當初是怎樣考慮讓行政機關侵權後擔責的?
  應松年:制定行政訴訟法時,大家討論的意見是:行政機關的行為侵犯了公民的權益,造成損害,總不能只說一句“對不起”了事,應該給予賠償。但當時國家賠償法尚未制定,因而決定在行政訴訟法中增加一章,專門規定行政賠償。同時又考慮到在訴訟法中不宜規定過多,因而只從原則上(主要是程序方面)規定了幾條,能使受損公民可以提起賠償請求。與此同時,立法機關也加緊制定國家賠償法。
  記者:國家賠償法既包括了刑事賠償,也包括行政賠償,這與許多國家不同,當時是怎麼考慮的?
  應松年:在制定國家賠償法過程中,我們曾經對世界各國的賠償制度進行調查和考察。很多國家制定國家賠償法時,由於此前大都已經制定了“冤獄賠償法”,因而一般只規定行政賠償的內容。
  但我國沒有制定“冤獄賠償法”,因此,在制定國家賠償法時,就考慮到既然二者都是國家賠償,那麼也應該把刑事賠償包括在內。這樣,我國國家賠償法就包括刑事賠償和行政賠償兩個部分,這與其他國家的賠償法是有很大不同的。
  從“過錯歸責”到“多元歸責”
  記者:在國家賠償法中,比較重要的是“歸責原則”。我們立法時也參照了世界其他國家的立法情形嗎?
  應松年:是的。歸責原則是國家賠償法立法時研究的重點之一。當時研究各國賠償法的歸責原則發現:英國是“過錯原則”;美國是“非
  法十過錯”原則,世界上很多國家都採用這一原則。但是由於過錯帶有主觀性,要受損害人提供證據顯然比較困難,因此我們都同意“違法原則”,即只要客觀上是違法行為造成的損害,就應該賠償。
  記者:“過錯原則”適用效果如何?應松年:在當時,是有利於保護公民權利的先進的歸責原則。但是,後來在國家賠償法的實施中卻產生了這樣一種情況:由於是“違法原則”,只要發生了賠償案件,國家財政支出了賠償金,就說明相關工作人員和該機關有違法行為,工作考核時會極為不利。因此,有些國家機關在發生應該賠償的案件時,能不賠的儘量不賠,實在無法推卸的,就不用財政的錢賠,使賠償變得十分困難。
  於是,2010年國家賠償法第一次修改時,將作為一般歸責原則的“違法原則”,改為“多元歸責”原則,即在行政賠償領域依然適用“違法原則”,但在刑事賠償領域引入“結果歸責(發生侵權損害結果即可歸責)”原則。事實證明,這更有利於維護賠償申請人的合法權益。
  記者:最近國家司法機關辦理的一些國家賠償案件中,賠償申請人獲得了“精神損害撫慰金”。但在1995年出台的國家賠償法中並未規定“精神損害撫慰金”,這是基於什麼考慮?
  應松年:當時也曾經討論過精神損害撫慰金的問題。但是考慮到國家存在財政困難、難以承受,所以沒有規定。到2010年國家賠償法修改時,精神損害撫慰金就明確規定了,但具體損害標準和數額仍需作出進一步的細化規定。
  應區分“國家賠償”與“國家補償”
  記者:社會公眾很關心國家賠償後的“追償”問題,您怎麼看待這一問題?
  應松年:對國家賠償中“追償制度”的不同理解,可能也是客觀上導致“賠償難”的問題之一。
  從世界範圍來看,國家賠償法(主要是行政賠償)的發展歷史是:在確定公民受到公權力侵害後,開始時“誰做事誰負責”,由作出侵權行為的工作人員自己負責。時間一長,工作人員誰也不敢負責地工作了。於是改變負責制度,由“國家承擔全部賠償責任”。但這樣一來,使工作人員敢於“胡作非為”了。
  於是最後改變為———國家先賠償,賠償後再在行政機關內部進行
  檢查,對有故意或者重大過失的工作人員,按照不同情況進行追償,以示警戒。這裡特別加上了“必須符合故意或者重大過失”的條件,不包括一般過失。使工作人員既能負責任地履行職責,又不敢胡作非為。目前世界各國都採用這一制度。我們認為這一制度既合理,也必要,故在制定國家賠償法的“行政賠償”制度時也採用這一制度。但從我國目前的實際情況來看,正確理解和適用追償制度仍然是十分必要的。
  記者:在您看來,未來國家賠償法如果修改的話,最應著力釐清哪些問題?
  應松年:有一個問題是一直沒有明確的。這就是賠償與補償的關係問題。
  從一般的理論講,公權力違法行為給公民造成損害的,應予賠償;而公權力合法行為給公民造成損失的,應該補償。這是從造成損害、損失的原因上來說的。但是造成損失後的賠償與補償到底有沒有區別呢?如果沒
  有區別,都是要填平實際損失,那還有什麼必要分為賠償和補償呢?如果有區別,又當如何區別?
  違法行為造成損害顯然要比合法行為造成損失,在“情節”上更為嚴重。那麼,賠償是否應該在數額上比補償高?有些國家的賠償數額相對比較高,是不是這個原因?西方國家還有所謂懲罰性賠償,是不是也根源於此?我覺得這值得研究。我國目前關於補償的規定,大都出於單行法,有些很不相同。將來在修改國家賠償法時,建議作出統一規定。
  記者:您在發言中認為,我國已形成了一整套有中國特色的國家賠償制度。
  應松年:這是依法治國的重要組成部分。但我國建立賠償制度畢竟只有20年,要看到已經取得的巨大成績;也要努力總結實踐經驗,深入理論研究,貫徹十八屆四中全會精神,把富有中國特色的賠償制度建設得更加全面、更加完善,也為世界賠償制度的完善作出貢獻。  (原標題:侵犯公民權利造成損害不能只說“對不起”)
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